《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。《中华人民共和国人民检察院组织法》（修正草案2017年8月18日稿）第三条规定，人民检察院的任务是通过行使检察权，追诉犯罪，保障人权，维护国家安全和社会秩序，依法监督国家机关及其工作人员行使职权，保障国家法律正确实施，维护社会公共利益，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严、权威。党中央在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”最高人民检察院对此又出台了更具体的指导意见,在《关于深化检察改革的意见》(2013—2017年工作规划)中明确提出,“要建立检察机关在履行职务犯罪侦查等职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度。”阐明了“检察机关行使监督权”的另一种重要形态──对行政机关行使职权或者不行使职权进行制约和监督,在司法实践中,完善检察机关对履职过程中发现的行政违法行为监督机制,成为检察机关监督实践中亟待解决的问题。笔者试图从加强和完善检察监督立法工作、培育和催生检察监督刚性手段、锻炼和提升检察监督专业水准等方面进行探讨,以便更高效、更体系化的整体推进行政违法行为检察监督机制的完善,以期为今后的行政违法行为检察监督实践提供有益借鉴。

   一、实践中存在的主要问题

   1、监督依据过于疏散，尚未成体系,都没有上升为法律的高度且规定过于原则。其一，没有对行政违法行为检察监督的范围、方式、程序及审查调查权作出明确的规定,缺乏可操作性。其直接的负面效果是民行检察官们在行政违法行为检察监督过程中无法可依,底气不足,行政机关也感觉不到震慑力和权威性,应付行政违法行为检察监督的态度难免不痛不痒,敷衍塞责。其二，未赋予检察机关必要的手段。实践中,立法由于没有检察机关调卷权与调查取证权的明确规定,调卷难的现象还较普遍存在,影响了行政检察监督权的有效行使。尤其是在对发现的行政违法线索进行初步调查核实的过程中,因为没有实施监督的必要手段,所以容易出现相关证据不足导致无法成案等情形。

   2、监督方式过于单一。依据现行法律规定,对于履职中发现的违法行政行为监督的最主要方式只有检察建议一种方式。检察机关通过向行政机关发出检察建议的方式督促其履行相关职责或者改正违法行为,行政机关在收到检察建议以后,对检察建议指出的相关问题予以回复。但是仅仅依靠检察建议这种柔性的监督方式很难达到有效的监督目的,甚至有部分行政机关在收到检察建议以后,对检察建议中指出的相关问题置若罔闻,出现不予回复和整改的情况。由于行政违法行为检察监督法律依据分散、监督方式单一,难以形成“强监督”格局,其直接后果导致行政违法行为检察监督徒有虚名、名不副实。

   3、专业素养不高,人员流动性大。对行政违法行为调查的民行检察官应该具备较强的行政法以及行政诉讼法的专业素养,以应对不断膨胀和复杂的行政执法行为。但遗憾的是,民行部门严重缺乏或者尚未有行政法专业的检察官。在基层院民行部门,普遍存在年龄结构不合理、要么是没经过正规系统培训的办案经验丰富的老民行检察官,要么是初出茅庐、办案总量少、办案经验欠缺的年轻检察官。行政检察队伍配备严重不足,专业素养差、流动性大直接导致行政违法行为检察监督业务能力普遍比较薄弱,履职能力亟待提高。

   二、解决问题的对策措施

   1、统一和细化行政违法行为检察监督的规定，适时推动和重点推进规范性文件出台。检察机关民行部门应开拓创新,积极作为,与行政违法行为问题多发、易发的环境污染、房地产管理、食品药品监管、医疗卫生等的领域的国土资源局、环保局等行政执法单位负责人联合会签《关于建立行政执法检察监督工作协作机制的规定》,明确工作原则、监督范围,建立联席会议、每月信息通报、刑事案件线索移交制度等;如可以以省院为单位,采取对行政违法行为检察监督通报方式,对行政机关开展整体违法行为检察监督工作。通过适时推动和重点推进规范性文件出台,并明确检察建议适用范围、程序及行政机关回复时限,对行政机关不予回复,不予理睬检察建议应承担相应的法律责任做明确的规定。如不采纳必须书面说明具体理由,以及没有正当理由拒不采纳和纠正检察机关有权向上级行政机关或纪检监察部门建议对相关责任人诫勉谈话、党内警告、免职等处罚措施等。

   2、锻炼和提升行政违法行为检察监督专业水准,注重“精准性”。 一支敢于、善于对行政违法行为进行监督的民行检察队伍,必定是一支具备较强的行政法以及行政诉讼法的专业素养,能够从容应对不断膨胀和复杂法律关系的行政权的队伍。但当前的民行检察官无论是从专业素养,还是从年龄结构搭配上,与当前民行工作的需要尚有不少的差距，亟需锻炼和提升行政违法行为检察监督能力。民行检察官要加强业务学习培训,不断提高行政违法行为履职能力。着力加强行政违法行为检察监督的理论和业务学习,着力加强岗位练兵、以赛代训等方式方法不断加强行政检察业务能力建设。可以考虑与行政机关、法院等单位建立沟通协作机制,让现有人员或新招录人员到上述单位交流锻炼,尽快熟悉行政执法与审判实践,提高监督能力,打造一支能监督、敢监督、善监督的行政违法行为检察监督队伍。

   3、法律应赋予检察机关必要的调查核实权。为保障行政违法检察监督工作的有效开展，应借鉴民诉法和行诉法的规定，从法律上明确赋予检察机关开展行政违法监督的调查核实权，可以规定因履行行政违法行为监督职责的需要，检察机关可以向相关行政机关调取行政执法档案、卷宗及其他与被监督行政行为相关的材料，也可以向行政机关工作人员及有关单位和个人调查核实有关情况。检察人员应秉持中立客观态度，力求全面客观地收集与案件事实相关的证据，目的是通过对行政执法权的监督，促进依法行政，维护法律公信力。

   行政机关是保障国家经济发展、社会和谐稳定的重要力量，是国家与人民群众密切相连的桥梁和平台。如果行政权力突破规则底线，极易造成十分严重的后果。违法行政行为的增多，首当其冲被损害的就是国家法律的权威，其次便是政府的公信力。权力需要限制，特别是无处不在的行政权力。检察机关应充分发挥行政监督职能，通过对行政机关乱作为、不作为的司法监督，促进政府依法行政，改善政府形象，营造良好经济社会发展环境，把有限的行政权力用到无限的为人民服务的工作中去。