深化检察理论创新引领 持续推进习近平法治思想的检察实践

——2024年检察理论研究综述

郭立新 许慧君

2024年的检察理论研究，接续以加强法律监督为主线，以努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义为目标，既不断深化功能定位、中心任务等检察基础理论，又充分观照检察机关体制机制、履职质效等实务问题的理论阐释，以更加健全的中国自主检察学知识体系，为习近平法治思想的检察实践提供更优的理论滋养。守正创新的检察理论研究，正在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的历史进程中呈现蓬勃态势和光明前景。

一、检察机关功能定位的理论深化

2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）明确了新时代检察机关的“四个定位”：国家的法律监督机关，保障国家法律统一正确实施的司法机关，保护国家利益和社会公共利益的重要力量，国家监督体系的重要组成部分。“四个定位”不仅解决了长期以来对检察机关功能定位莫衷一是的关键问题，也从宏观维度透向微观维度，成为检察基础理论研究的新动向。

（一）检察机关“四个定位”的内涵与逻辑

有论者从检察机关“四个定位”相较于世界各国检察机关的共性和特色中甄别其内涵，提出守护法制、维护公正是共性，服从中国共产党绝对领导是特色；监督是共性，法律监督是特色；维护国家利益和社会公共利益是共性，维护国家利益和社会公共利益与维护人民群众利益具有一致性是特色；维护国家利益和社会公共利益是共性，维护国家利益和社会公共利益与维护人民群众利益具有一致性是特色；检察机关是监督制约机制的组成部分是共性，作为监督制约体系在国家层面的重要组成部分是特色。也有论者总结“四个定位”的内在逻辑，提出法律监督机关是对“维护国家法制统一”的法律监督任务进行提炼后的概括定位，司法机关是法律监督机关映射在司法活动领域中的角色定位，“公益保护人”“法律守护人”也是对法律监督机关这一概括定位认识深化后在公益保护领域和国家监督体系中发掘出的具体角色。还有论者提出，检察机关的“四个定位”科学界定了检察机关的基本属性及其相互关系。从国家机构体系、国家权力体系、社会治理体系和权力监督体系等四重维度出发，在不同关系下分别明确了检察机关的属性定位，“保障国家法律统一正确实施”则作为核心，体现了检察机关行使司法权的特殊性。

（二）具体领域内的检察机关功能定位

在刑事诉讼领域，有论者提出，检察机关在现代法治转型过程中，不但要继续扮演好“法律守护者”角色，还要扮演好“法律的正当程序”维护者和司法人权保障者的角色，在司法人权保障方面彰显检察机关的积极形象。在行政违法检察监督方面，有论者提出，检察机关作为行政争议实质化解促成者的角色定位，是对政法新兴话语兴起和行政诉讼程序空转现实的检察因应，也是服务保障高质量发展的外驱力量。在检察建议制度方面，有论者运用功能定位理论将检察建议的发展脉络分为三代：“法律守护人”角色、“法律守护人”“公益维护人”双角色、“法律守护人”“公益维护人”“治理参与人”三重角色，总体呈现出“从监督者的督促纠正方式到建议者的协商共治方式”“从整体发展到分类发展”的趋势。

二、聚焦检察工作的中心任务进行理论阐释

习近平总书记强调，“以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化，为全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚强安全保障”。以此为指引，新时代检察机关法律监督的中心任务，是以检察工作现代化支撑和服务中国式现代化。究竟何为检察工作现代化、如何支撑和服务中国式现代化，理论研究作出了回应。

（一）检察工作现代化

最高人民检察院《2023—2027年检察改革工作规划》提出要“着力实现法律监督理念、体系、机制、能力现代化”。《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》提出要“加快推进检察工作理念、体系、机制、能力现代化”。这四个方面相互依存，共同确立了检察工作现代化的整体思路。

检察工作理念现代化。理念现代化是检察工作现代化的先导。有论者认为，检察工作理念现代化的内涵主要包括以国家法制统一为基本内容、以民主法治为核心、以人权保障为本质要求、以正当法律程序为行为准则、以公平正义为目标。也有学者着重阐释了检察工作理念现代化过程中人民性内涵的要求，包括坚持党对法律监督工作的绝对领导，坚持人民至上、服务中心大局，捍卫宪法权威、维护法制统一。

检察工作体系现代化。体系现代化是检察工作现代化的重点。有论者通过回溯我国检察机关法律监督体系的萌芽时期、恢复重建时期、发展时期，阐释其法治化、系统化、实效化的基本特征并对检察机关法律监督体系的未来发展作出指引。也有论者对体系现代化的三大要素逐一进行解读，提出在检察职能方面，要以发展的眼光因时而动调整检察职能配置；在组织机构方面，坚持检察一体的组织原则，以专业化指导检察机构的优化；在办案理念方面，坚持法治化行权与以人为本的核心观念。

检察工作机制现代化。机制现代化是检察工作现代化的关键。有论者提出，机制现代化应立足于法律监督这一主责主业，完善公正高效的检察权运行机制，立体构建规范廉洁的检察权运行监督制约机制。也有论者认为，机制现代化的价值目标是通过固化、优化、推广检察工作机制，缓解高质量与高效率之间的紧张关系，实现检察办案质量优、效率高、效果好有机统一。

检察工作能力现代化。能力现代化是检察工作现代化的支撑。有论者指出，检察工作能力现代化，是一个多方位不断发展的过程。在这个过程中，法律监督理念的更新是前提和先导，组织领导能力的提升、检察业务能力的提高、高科技手段的应用是推进能力现代化的三个重要方式。也有论者将检察工作能力现代化分为人的现代化和技术手段的现代化两个基本面向，提出检察人员的现代化是核心内容，数字检察技术的现代化是基本保障。

（二）服务中国式现代化的重点问题

第一，在服务国家安全体系和能力现代化方面，轻罪司法和轻微犯罪记录封存制度引发热议。关于轻罪司法，有论者反思，由于犯罪分层的长期缺失，我国还没有形成一套专门针对轻罪案件的司法理念和程序安排，具体表现为程序的被动性、对抗性、惩罚性、单一性和滞后性，完善我国轻罪程序的总体思路是实行犯罪分层，推进案件“繁简分流、轻重分离、快慢分道”，具体路径包括完善刑事和解程序、完善司法出罪机制、完善审前程序分流机制、简化轻罪案件审理程序、完善刑事强制措施、完善涉案财物程序性处置等。还有学者建议，在轻罪案件办理中引入“家庭模式”，构建“诉前考察+审前转处”机制，注重对轻罪被追诉人的规训；完善撤案监督制度，强化检察官在审前证据把关的主导功能；依托“一站式”执法办案管理中心打造轻罪案件公检法协同办案平台，在以证据为中心的刑事指控体系下为轻罪案件打造全流程简化程序。

关于轻微犯罪记录封存制度，有论者指出，需要对何为“轻微犯罪”、如何界定封存范围、封存的主体和责任、考察期的设置与否、封存的诉讼效力、封存记录与认罪认罚从宽的关系等进行深入论证。也有论者建议遵循循序渐进的改革步骤，先行构建未成年人的前科消灭制度和轻罪前科消灭制度，同时，应对层级不符和无关联的前科规定进行清理，并消除前科株连效应，可采取自然消灭、裁量消灭等消除方式，同时完善相关联的犯罪记录登记与查询制度、人事档案制度、政审制度、保障制度等系列配套制度，最后构建起体系性的前科消灭制度。

第二，在服务构建高水平社会主义市场经济体制方面，反垄断公益诉讼、知识产权检察、生态环境检察备受关注。反垄断公益诉讼是反垄断法上一项新型实施机制。有论者认为反垄断民事公益诉讼既需要定位为与反垄断行政执法“相互补充”的客观公益保护机制，也应当定位为替代代表人诉讼的主观公益和个人利益救济机制。也有论者指出，具体在反垄断民事检察公益诉讼中，检察机关可以探索适用行为保全措施、恢复原状、惩罚性赔偿、检察建议等多种形式的法律措施，从而与传统反垄断公共执行及私人执行之间形成体系协调，共同实现反垄断法的立法目标。

关于知识产权检察，有论者提出制度供给不足、民行检察案件“成案难”、人才建设与专业能力不匹配等问题，建议从三个方面予以提升：一是完善知识产权诉讼程序立法，建议增设知识产权民事公益诉讼、行政公益诉讼和支持起诉制度。二是优化知识产权检察专门化运行机制，包括统一知识产权综合检察的规范适用尺度，加大知识产权案件办理的检察监督力度，案件当事人合法权益保护强度。三是创新知识产权检察专门化的治理能力建设，包括厘清知识产权检察专门化的组织定位、加强知识产权检察专门化的理论研究、做强知识产权检察专门化的外脑智库。

关于生态环境检察，有论者从融合履职切入，提出要准确把握三对关系：传统刑事、民事、行政检察职能与公益诉讼检察的融合关系、生态环境公益诉讼检察与其他公益诉讼检察的一般与特殊关系、生态环境检察工作中的诉讼与非诉讼业务关系，通过构建“四检融合”的专门化机制完善中国特色生态环境检察模式。对于生态环境检察中较为特殊的海洋生态环境行政公益诉讼，有论者分析了目前存在的隐忧，比如，案件覆盖范围被不当切割、监督对象被不当限缩、缺乏跨行政区域的专门检察机关等，进而提出相应的完善建议。

第三，在服务保障和改善民生方面，未成年人检察是理论研究的主要着力点。有论者认为，未成年人检察充分发挥了引领性、预防性以及促进性法治效应。针对未成年人检察与社会福利制度衔接不畅、未成年人检察社会支持体系建设实效性不够、未成年人检察工作的数字化赋能困境与风险等逐一作出回应。也有论者建议以领域法重新定位未成年人司法，塑造其综合属性和开放思维，更好吸纳涉未成年人部门法规范的知识，全面涵摄未成年人权利保护的司法诉求，提升未成年人特别诉讼措施的实效，接纳专业知识融入诉讼等。还有论者针对涉未成年人案件中存在的大量附条件不起诉的情况，提出建构完善的涉未成年人案件行刑反向衔接制度。

第四，在服务保障文化强国建设方面，一体学思践悟习近平法治思想和习近平文化思想，深化“两个结合”的研究与运用是重点所在。有论者指出，习近平法治思想正是在法治领域坚持“两个结合”的光辉典范。习近平总书记在立足马克思主义法治理论立场、观点、方法的基础上，对优秀传统法律文化进行创造性转化和创新性发展，习近平法治思想蕴含的中华优秀传统法律文化元素，可以通过政治和法治、人和法治、此法和彼法、道德和法律、自然和法治五对关系的视角进行理解和把握。如何将中华优秀传统法律文化应用于检察工作，有论者提出具体思路：吸收礼法结合理念、加强检察职业道德建设，运用德主刑辅思想、强化犯罪预防，借鉴听讼断狱方式、保持客观中立立场，遵循慎刑恤狱精神、保障犯罪嫌疑人合法权益，秉承无讼息争原则、完善矛盾纠纷多元化解机制，弘扬法理情合一观念、实现办案“三个效果”有机统一。

三、健全检察监督体制机制的学理探究

习近平总书记深刻指出，“公正司法事关人民切身利益，事关社会公平正义，事关全面推进依法治国”。把公平正义视为司法工作的生命线，把促进社会公平正义确立为司法工作的重要任务，是习近平法治思想的公正司法观的标志性特征之一，也是加强检察机关法律监督的理论与实践指引。

（一）完善刑事指控体系

在完善刑事指控体系中，优化认罪认罚从宽制度、加强和规范提起公诉制度是改革和研究的焦点。在刑事诉讼法修改的背景之下，围绕认罪认罚从宽制度的立法完善热议不断，“以精细立法助推精密司法”的理论期待高涨。有论者回顾总结了认罪认罚从宽制度的实践效果，认为在程序维度上，认罪认罚从宽显著提升了案件处理的司法效率，但是发挥繁简分流、优化司法资源配置的作用有限。在实体维度上，认罪认罚的被告人总体上获得了“从宽”的处遇，认罪认罚从宽制度在促进轻罪的量刑朝宽缓化方向发展，并没有对重罪案件的量刑产生同样影响。在恢复性司法维度上，认罪认罚案件中被害人赔偿、被害人谅解和刑事和解的比例都显著高于不认罪认罚的案件，但是被害人权益保护的整体状况没有显著改善。也有论者全面梳理了认罪认罚从宽制度适用的地方性差异，发现各地制定的实施细则除了文本上的繁简不一，在诸多具体问题如认罪认罚从宽制度的适用范围、被追诉人是否真诚悔罪的判断、是否适用协商原则、从宽幅度、证据开示、量刑建议等规定上均存在明显差异。关于“认罪”与“认罚”，有论者提出“认罪”的成立条件是如实供述犯罪事实、承认指控的犯罪事实与罪名；“认罚”的成立条件是同意量刑建议并签署具结书，不同意适用简化的诉讼程序的不影响“认罚”的成立。关于“从宽”的幅度，有论者提出应当根据诉讼进程的不同，进一步扩大从宽幅度，既可以从轻，也可以减轻、免除处罚，从而激励犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚。关于认罪协商程序，有论者提出探索构建中国式的认罪协商制度，适用范围限定为轻罪案件，对相关程序规则归纳整合后，安放于“特别程序”一编。关于抗诉，有论者提出认罪认罚案件中的抗诉具有审判监督、公诉救济、保障“合作成效”三重功能，提出应以“实质错误”作为是否提起抗诉的核心尺度，重点考虑错误的性质、错误的程度、纠错的可能性和纠错的效益等因素。也有论者建议对抗诉事由进行类型化分析，形成相应的抗诉标准体系。关于辩护权保障，有论者提出对认罪认罚程序中的辩护权保障问题进行细化完善，加大认罪认罚从宽制度下的律师介入程度。

在加强和规范检察公诉方面，有论者重申了审查起诉的工作要求，提出检察机关要切实担负起审查起诉职责，增强亲历性审查，注重接触第一手证据材料，及时与犯罪嫌疑人、辩护人等直接进行言词性意见交换，在同一个办案部门或同一个办案小组内部构建批捕权和审查起诉权互相监督制约的机制。也有论者提出设想，认为就公诉裁量权而言，“法定主义为主，便宜主义为辅”具有制度合理性，免予起诉、选择起诉或者降格起诉不适合我国国情，应当建立暂缓起诉制度。更多研究致力于不起诉的制度构建，有论者提出以功能结构主义塑造我国的层次性程序出罪体系。有论者对不起诉决定的说理提出要求，认为检察机关应当承担个案双向说理、类案普法与规则探讨等多重职责，对说理内容与方式进行重构和规范。还有论者呼吁要扩大附条件不起诉的应用，建议取消适用对象与案件范围的限制，将适用的刑罚要件确定为3年有期徒刑以下宣告刑，并且使之脱离特别程序，成为一项常规的裁量不起诉制度。

（二）健全刑事诉讼全流程监督机制

在加强对涉及人身权利强制措施方面，有论者提出应当在强制措施一章中规定羁押例外原则。应当限制逮捕、拘留和指定居所监视居住这三种具有羁押性质的强制措施之适用，并扩大取保候审这一非羁押措施的适用范围，真正实现以非羁押为原则，以羁押为例外。在实体层面，重构逮捕三要件之间的适用位阶，将证据要件作为基础要件，将罪责要件作为排除可能判处徒刑以下刑罚的人适用逮捕的否定性要件，并将社会危险性作为逮捕审查的核心要件；在程序方面，进一步强化逮捕审查程序的诉讼化，从“听取意见”式准诉讼化审查模式走向独立的逮捕听证审查模式；在证据方面，引入并进一步细化犯罪嫌疑人“一贯表现”这一品格证据在羁押必要性审查中的适用路径。也有论者建议引入大数据建模方法，通过问卷、量表、数字化设备等方式扩充模型的训练数据，区分罪行危险性和社会危险性，加强逮捕审查判断中对犯罪嫌疑人社会危险性的量化评估。还有论者考虑进一步降低诉前羁押率，将逮捕的刑罚条件修改为“可能判处三年有期徒刑以上的刑罚”，并增设犯罪嫌疑人被逮捕后的救济程序。

在加强对涉案财物处置的监督方面，有论者分析认为，从涉案财物入口看，应当贯彻比例原则和司法审查原则，严格规范涉案财物的查封、扣押、冻结。从涉案财物管理看，应当普遍建立跨部门的涉案财物管理中心，即“物的看守所”，统一规范管理，实现保值增值。从涉案财物出口看，应当完善涉案财物的先期处置，构建普通案件的对物之诉程序，明确保管期限。

此外，在加强立案监督方面，有论者呼吁，增加规定不应当立案而立案的法律监督，并且公安机关立案决定作出时，应当将立案决定书及理由等相关材料交同级检察院审查备案。还有论者提出，规范开展“监督撤案”、将“建议行政执法机关移送”纳入立案监督制度体系、加强刑事立案环节的监督协作、加强刑事“挂案”清理中的监督协作、明确“机动侦查”与立案监督工作的制度关联等。在加强审判监督方面，有论者建议扩大再审案件的范围，条件放宽至“有相当大的错误可能性”。

（三）健全民事检察工作机制

在民事检察领域，虚假诉讼检察监督、民事检察和解、民事检察调查核实权以及关于在线诉讼的民事检察监督研究成果丰硕。关于虚假诉讼检察监督，有论者分析目前存在的问题包括案件线索来源有限、对虚假诉讼案件的识别滞后，调查取证缺乏保障、虚假诉讼认定难度大，司法惩戒力度不足、监督职能发挥不全面等，提出要科学细化虚假诉讼检察监督标准、探索对正在进行审理的虚假诉讼案件的监督、推进大数据在虚假诉讼监督中的应用、主动运用司法惩戒检察建议、将虚假诉讼损害赔偿纳入民事支持起诉范围、建立虚假诉讼确认的公益诉讼制度等完善建议。关于民事检察和解，有论者认为，民事检察和解具有定分止争、维护审判权威和协助审判权实现、适度纠错与及时结案的功能。对于完全正确的生效判决和调解书、存在非重大性错误的生效判决及部分符合抗诉条件时的生效判决均可适用于民事检察和解。可以将民事检察和解协议纳入司法确认程序，以赋予其强制执行力。关于民事检察调查核实权，有论者从概念着手，提出“调查核实”理解为“调查”与“核实”，或理解为以“核实”为目的的“调查”，检察机关通过调查核实取得的证据可以作为定案依据。民事检察调查核实权的适用范围从已生效裁判、调解书监督案件，已扩展至执行活动监督、审判程序中审判人员违法行为监督、虚假诉讼监督等类型案件。调查核实的对象是当事人或案外人，其中当事人应与民事诉讼法第五章中的“诉讼参加人”保持一致，包括诉讼代理人，“案外人”应指除诉讼参加人之外的所有单位或个人，审判人员、执行人员亦应包括在内。民事检察调查核实权的启动方式应包括依职权启动和依当事人申请启动。还有论者关注到了“关于在线诉讼的民事检察监督”问题，提出民事检察监督嵌入在线诉讼既是诉讼构造数字化的逻辑使然，也有益于实现诉讼程序中的检察监督功能。有必要从理念、规范以及实践的维度进行审视与完善。

（四）健全行政检察工作机制

在行政检察领域，行政检察违法行为检察监督和行刑衔接是该领域研究成果的年度高频词。有论者认为，行政违法行为检察监督职能的内涵一直不明确，应将行刑衔接改革与行政违法行为检察监督职能结合起来，推动扩张行政检察部门聚焦于“行刑衔接”的制度空间，克服现行“行刑衔接”机制的局限性，监督在刑事犯罪中发现的行政违法行为，借助行政检察职能全面修复行刑之间的制度漏洞。还有论者特别关注到“药品行政执法与刑事司法的反向衔接”问题，提出需判断在药品安全领域哪些情形构成“依法不需要追究刑事责任”或者“免予刑事处罚”的情形，且需合理认定“对人体健康造成严重危害”“足以严重危害人体健康”等不确定法律概念。行刑反向衔接审查时要审查是否有明确的行政处罚依据，有无适格的行政主管部门，涉案行为是否仍在追责期限内，涉案行为是否已被处罚或可不予处罚。应厘定药品行刑衔接反向移送程序，完整移交案卷材料和证据材料，由行政机关依法作出后续处理决定。

（五）健全公益诉讼检察工作机制

为积极响应检察公益诉讼立法，有论者对检察公益诉讼的理论与实践进行系统分析，认为检察公益诉讼在研究上存在以下不足：对法律监督的内涵特征把握不准；研究偏重行政公益诉讼和环境公益诉讼；现有研究侧重审前督促程序和案件范围拓展。在实践中存在以下困境：类型性不均衡“重行政轻民事”；领域性不均衡“重环境轻其他”；内外协作困难、地域协作也困难；公益诉讼与私益诉讼机制难以有效衔接；检察管辖与审判管辖不对应；民事公益诉讼与行政公益诉讼之间衔接不畅；等等。进而提出“结构功能主义法律监督观”予以应对，将法律监督的内容确定为立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督、监所监督、公益诉讼监督。结构功能主义法律监督观要求在公益诉讼法律监督中，推进民事公益诉讼与行政公益诉讼、生态环境公益诉讼与非环境类公益诉讼均衡发展，建构公益诉讼监督秩序的动态平衡。

也有研究聚焦公益诉讼立法的具体问题。如，针对公益诉讼的可诉性问题，有论者提出应强调敢于以“诉”的确认精准规范体现司法价值引领，诉前程序中纳入监督的案件必须符合诉的要求。针对管辖问题，有论者提出检察公益诉讼的地域管辖应规定直接由结果发生地办理。针对公益诉讼损害赔偿金多头管理、资金闲置等问题，有论者建议建立统一的公益诉讼损害赔偿专项资金，由专门的行政主管部门管理，检察机关对于管理使用过程和效果进行监督。针对实践中对民事公益诉讼和行政公益诉讼的随意选择现象，有论者建议立法对民事公益诉讼和行政公益诉讼的衔接予以规制，明确行政公益诉讼优先于民事公益诉讼的基本顺位。针对公益诉讼中的调查核实权问题，有论者建议应在立法中对“调查核实”这一检察公益诉讼的核心环节加强规范，对调查核实权的属性、权力边界和运用程序予以进一步明确和细化。还有论者关注到民事公益诉讼的诉讼成本分担问题，建议公益诉讼立法应从案件受理费、证据调查及公告费用、律师费用的分担等方面入手，对我国民事公益诉讼成本分担机制进行全面优化。

（六）健全检察侦查工作格局

在检察侦查的定位属性问题上，有论者提出我国“侦查—公诉—狭义法律监督”检察权架构，对应形成了“职能保障型—公益保护型—权力制约型”法律监督体系。在法律监督体系中，检察侦查作为保障性职能促进检察机关保护公益、规制公权；在国家监督体系中，其作为制约性职能促进公职人员监督资源合理配置、形成监督闭环。

在检察侦查的管辖问题上，有论者认为建立司法人员职务犯罪案件协商管辖制度，对于克服实践中管辖推诿、重复管辖，提高打击司法腐败的力度、排除权力对司法的干扰等，具有十分重要的现实意义。应坚持平等充分协商原则、特别管辖优先原则、公正效率兼顾原则和并案管辖优先原则等四项基本原则，并从协商主体、协商内容、协商程序、协商机制、协商决定等方面构建协商管辖制度。在检察侦查的案件范围问题上，有论者建议调整渎职案件管辖权，在此次刑事诉讼法修改中将国家公职人员渎职侵权犯罪案件交由检察机关管辖，由检察机关立案侦查。