案件分配制度是检察机关内部案件管理与分配的一项重要制度，是关乎司法公正和司法效率的重要环节。江苏省检察院颁布的《江苏省检察机关案件分配管理办法（试行）》中指出，保障检察权公正高效行使的基础上，实行随机轮案分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。如何重新评估分案制度改革的价值取向、考量要素，科学设计出符合检察权运行的办案轮案制度和规则，成为检察机关亟须研究解决的问题。本文以此为切入点展开探讨，以期对司法改革背景下检察办案轮案制度的规则设计建言献策。

　　一、案件分配制度的概述

　　（一）我国现有案件分配制度概况

　　实践中，我国检察机关主要采取两种案件分配模式，即指定分案模式与随机轮案分案模式。

　　1、指定分案模式。指案件受理后，由专门人员根据案件的具体情况将案件指定分配给具体的承办检察官。目前我国多数检察院采用的是该种模式。指定分案可以充分发挥“人”的灵活优势，综合审查案件与承办检察官的具体情况，作出最优分配。但存在人为因素过重，其运行过程的行政化色彩浓厚。同时缺乏客观约束，分案过程不公开，难以保证分案环节的公平、公正、公开，极易出现人情案、关系案。因此，在司法改革的历史背景下，亟待破除指定分案模式存在的弊端。[①]

　　2、随机分案模式。指案件受理后，按照一定的随机分案规则，将案件随机分配给具体的承办检察官。随机轮案分案的优势在于分案过程公开透明，可以排除人为因素对分案环节可能造成的影响，具有简便易行、客观公平、高效便民等优点。其缺陷在于无法灵活识别案件的具体情况，选择出最佳的承办检察官。目前上海、深圳等多数司法责任制改革试点检察院已经建立了随机轮案分案模式。

　　（二）司法责任制背景下随机轮案分案制度的价值取向

　　阐释随机轮案分案制度的价值取向，实则亦在解读设置该制度的意义与作用，从而有利于我们清晰地勾勒出该制度的运行脉络。在完善司法责任制的格局下，设计出一套符合案件分配改革价值考量的随机轮案分案制度，以落实司法责任制，提高办案质效。

　　1、减少案件流转环节，提高办案效率。实行随机轮案分案后，与传统分案模式相比，直接分案到人，一步到位，受案分案快捷高效，一般地在 5 分钟内，案件就可以直接移送给承办人，大大缩短案件由受案部门到办案部门的中转时间，减少案件流转环节，缩短办案周期。

　　2、有效防止暗箱操作，提高司法公信力。受案部门对符合受理条件案件的信息一经录入统一业务应用系统，案件就通过随机轮案分案模式分配给承办人，提高了分案的公开透明度。随机分案能从源头上堵塞了案件分配环节中的漏洞，克服了人工分案的主观性、随意性，避免当事人产生合理怀疑。有利于减少分案的人为因素，有效防止办案人员挑选案件办理，在办案人员与当事人之间筑起了第一道防线，从源头上堵塞“人情案”、“关系案”的漏洞，对保障司法廉洁起到了积极作用。

　　3、公平考核办案绩效，激发办案热情。有效满足了检察官自身对公平的要求，为检察官的公平竞争创造了合理平台，有利于激发检察官的工作积极性和学习的潜能。随机轮案分案有利于推动检察官办案能力的提高。检察官在同一平台上公平竟争，有利于激发工作积极性，挖掘办案的潜能。与此同时，建立检察院内部合理的办案绩效考评机制，量化考评标准，考评结果记入个人办案业绩档案，作为检察官评定等级、评先授奖、晋职晋级以及上级检察院遴选下级检察院检察官的主要依据，以充分调动检察官的办案积极性，鼓励检察官多办案、快办案、办好案。

　　二、构建随机轮案分案制度需要考虑的问题

　　（一）人员的分类问题。随机轮案分案制度是建立在检察机关人员分类改革的基础之上的。随机分案有一个假设，即所有检察官的司法能力相同，甚至检察官办案没有工作量多少的约束。而事实上，每一名检察官由于成长环境、生活阅历、学历教育和从事办案工作年限的不同，使得办案能力、法律适用能力和法律文书写作能力都会存在差异。[②]随机轮案分案之后，打破了原来的办案惯性，每一个承办检察官都有可能新收到难易程度不同的案件，同时，司法责任制改革背景下，承办检察官的个人办案水平将对案件的办理起到决定性作用，如果承办检察官的业务能力参差不齐，那么随机轮案分案之后办案质量将难以保证。因此，随机轮案分案的顺利实施，必然是要建立在人员素质相当且业务水平整体较高的基础之上。开展人员分类管理工作，合理确定检察官和其他人员的比例，培养高素质检察官，这也为案件分配制度改革顺利贯彻执行做好人员准备。

　　（二）案件难易程度识别问题。随机轮案分案运行的前提条件应该是案件的难易程度一致，承办人的业务能力相同，根据案件的类型和对应的检察官的存案数量，只要检察官存案数量低于某一设定值就自动补充分案，从而实现每位检察官收结案的均衡。而事实上，各种案件难易程度不一，受案时只能做到对案件进行形式审查，案件实体难易程度无法精确区分。依托统一业务应用系统内轮案功能随机确定案件承办检察官，固然能够体现公平。但是，案件难易程度不同，导致办案效率存在差异，可能会造成一段时间内，有的检察官忙不过来，有的“闲得无事”。

　　（三）效率与公平的问题。与以往不同，进入员额的检察长、部门主要负责人要在司法一线办案，如何合理分配所有进入员额检察官的办案数量，做到既快速高效，又合理公正，成为考验改革者智慧的一道难题。按照《江苏省检察机关案件分配管理办法（试行）》第3条规定：“检察官同时担任检察长的，不编入轮案组轮案。担任业务部门主要负责人的检察官可以适当减少轮案次数。问题在于，副检察长以及参与分管部门工作的检委会专职委员是否参与分管部门轮案，该《办法》未作出明确规定，给基层实施带来了困惑。落实司法责任制的当务之急，就是要设计出一套行之有效、客观公正的案件分配制度。基于此，要设计出与新的历史背景相适应的分案制度，就必然要从主观走向客观，从行政化走向非行政化，这既是追求效率与公平的必然结果，也是落实司法责任制的历史选择。

　　（四）案件分配平衡的问题。案件分配的平衡是此次分案制度改革的设计重点。一是在人少案多的现实压力下，应以公开化、透明化来保障检察官工作量的均衡。应推进检察院内部的信息化建设，借助公开化、透明化的信息处理，切实解决检察官案件分配不平衡的现实顾虑。[③]二是努力消除信息化建设与办案工作之间的鸿沟，办案工作具有主观性，与客观的流程化管理之间必然存在现实差距，当信息化分配的结果确实不符合现实的办案需要时，也应存在纠正机制，做到最优分配，这也是案件分配制度改革的题中之意。随机轮案分案是根据每个检察官存案工作量的多少来分案的，办完一件就会再分一件，检察官结案越多，分配的案件也就会越多，这就导致了个别检察官出现办案效率地下的情况。

　　（五）检察权独立的问题。保证独立的检察权是落实司法责任制的前提。司法实践中，检察权与检察管理权之间的重重羁绊成为阻碍独立检察权行使的一大难题，其中最为突出的问题则在于案件分配权力过大。因此，案件分配制度的改革必须要考虑如何协调独立检察权与检察管理权之间的关系，为司法责任制改革破题。正如“分蛋糕的人不吃蛋糕”，分配案件的人也应当是不参与案件办理的，而且必须是一如既往的公正、公平、廉洁、高效的。根据检察工作保密性、严肃性、独立性的特点，慎重起见，应当排除行政化因素，将分配案件的“权力”转变为分配案件的“规则”，释放一部分检察管理权，将其演变成为相对固定的制度，保证检察权的独立行使。

　　（六）检察官专业化的问题。高检院曹建明检察长在今年5月召开的全国检察队伍建设工作会议暨第六届全国先进基层检察院表彰大会上强调：“要深入推进检察官员额制改革，这是深入推动检察队伍专业化建设的重要举措”。启动新的检察权运行机制后，将按照案件按照普通案件和重大复杂案件实行行分开轮案。调查发现：一些基层院在案多人少、检察官素能参差不齐的情况下，除了设立“未检组”外，如果设立金融、科技等专业轮案组、反渎案件专门公诉人，有可能会形成空转。在这样的背景下，按照随机原则分配案件，固然能够体现公平，但不利于检察官专业化水平的提高，还可能在一定程度上影响办案质量和效率。

　　三、健全和完善检察办案轮案制度的几点建议

　　（一）全面推进人员分类管理工作。建立检察人员“员额制”，选拔高素质、业务能力强的检察官入额，让员额检察官集中到办案一线，维护公平正义，提升司法公信力。员额制改革的价值目标，是专业化和职业化，最终实现检察官精英化。检察官队伍素质的整体提高，能够更好的适应随机轮案分案的模式，确保办案质量，提升办案效率。

　　（二）坚持随机轮案分案为主、指定分案为辅原则。《江苏省检察机关案件分配管理办法（试行）》第2条规定，案件分配应当遵循随机轮案分案为主、指定分案为辅原则。案件分配原则上采取随机轮案分案模式，但例外情况下可以适当调整。案件经由系统分配后，承办检察官有正当理由不适宜继续承办案件的，应当向部门负责人提出，部门负责人核实后报分管检察长审核变更。针对重大、疑难、复杂案件、存在关联关系的案件、存在法定回避情形的案件以及其他需要调配办案力量的案件，可以指定分案，但应严格控制比例，一般不得超过该类案件的10%。科学确定权重，鼓励检察官办理疑难复杂案件。实行未结数相对较低的，志愿优先分案制度。同时，对检察官年度考核考核评价时，科学确定疑难复杂案件和普通案件的权重，并制定相应的奖惩措施，充分调动检察官办理疑难复杂案件的积极性。

　　（三）区分普通办案组和专业办案组。遵循专业化办案模式，严格案件分类，设立一定数量专业性轮案组设有专业办案组的，依据分案的方案，将案件分配至相关专业办案组的检察官。非专业办案组案件的分案按照检察官的收案数、存案数等数据自动分配。针对专业性办案组可能出现案件不饱和的情况，划定补充收案类型，确保各办案检察官工作量的大体均衡。专项办案组分案数大于平均数时，专项案件随机分配至其他办案组检察官。[④]

　　（四）案件直接分配到具体承办检察官。随机轮案分案，案件受理后直接分配至具体的承办检察官，并将分配结果进行公示。检察官因健康、外出工作学习等原因需要脱产一个月以上的，在系统里对该名检察官暂停随机轮案分案，并输入暂停事由。暂停事由消失后，在系统里恢复随机轮案分案。严格执行分案工作纪律，自觉维护分案秩序。随机分案确定承办检察官后，案件信息随即进入承办检察官个人电脑中，受案人员直接将案件移送承办检察官，办理案件交接手续，承办检察官不得拒绝接收案件。拒绝接收案件的，应予以纪律处分。承办检察官接收案件后认为需要变更案件承办人的，应当履行书面审批手续。

　　（五）强化检察管理监督。各基层检察院结合实际出台关于案件分类、分配、移转的管理细则，对案件受理、分配、移转从具体工作标准、完成时间节点以及争议的解决途径作出细致规定。如，提请审查逮捕案件，需调整承办部门和检察官的，应在接收案件后半个工作日内提交申请；审查起诉案件，调整申请应在接收案件起三个工作日内提交。

　　（六）公开随机轮案分案结果。在本院的网站主页上增设“随机轮案分案”栏目，业务部门的干警可以查看新收案件的随机轮案分案结果。因特殊原因调整分案的，系统将调整的理由及结果予以显示。每季度对随机轮案分案工作进行检查通报，对发现的问题汇总分析，提出整改措施。采用随机轮案分案模式，在最大限度上保证了分案过程和结果的公开化、透明化，同时也起到了监督制约的作用，理顺了内部管理制度。

　　（七）推进检察官办案绩效考评与奖励激励机制。把检察官的办案实绩与评先评优、晋级晋职结合起来，奖励先进，鞭策后进，鼓励检察官多办案，快办案，办好案，营造争先创优的良好工作氛围。杜绝分案平均主义，干多干少干好干坏一个样思想，避免出现消极办案，慢结案、少结案、报结不及时等现象。

　　[①] 参见徐学坤、杨奇：《案件分配方式改革的制度化进程探析———兼论行政职能在司法管理中的正当运作》，载《审判研究》2006年第1期。

　　[②] 参见沈张茂：《浅论电脑随机分案的价值取向与制度完善》，载《企业导报》2012年第3期。

　　[③] 参见兰世民、兰馨、缪新森：《分案若干问题研究》，载《法律适用》2012年第6期。

　　[④] 参见王晨光：《办案效率与运行体制的改革———司法改革中一个不可忽视的方面》，载《法学》1998年第10期。

作者：  编辑：杨威