【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 采煤塌陷区 黑土地保护 综合治理

【要旨】

针对煤矿开采导致土地塌陷、黑土地损毁的问题，检察机关充分发挥公益诉讼检察职能，督促行政机关依法履职，并由点及面开展专项行动，推动区域综合治理，有效保护耕地中的“大熊猫”。

【基本案情】

二九一农场隶属于北大荒农垦集团有限公司红兴隆分公司，地处广袤的黑土地带，耕地面积62万亩，是国家重要的商品粮基地。位于该农场内的龙煤矿业集团双鸭山矿业有限责任公司（以下简称双鸭山矿业公司）下属企业东荣二矿、三矿（以下简称双鸭山矿业公司所属二矿、三矿）经过三十余年的开采，造成该农场土地塌陷23205亩，其中耕地面积18585亩，区域生态环境遭到严重破坏，国家利益受损。

【调查和督促履职】

2020年8月5日，黑龙江省红兴隆人民检察院（以下简称红兴隆院）通过走访摸排发现该公益损害线索。经层报黑龙江省人民检察院指定管辖后，8月10日红兴隆院对该案进行立案调查。经调取地籍资料、勘测图标、复垦方案、卫星图片等证据材料查明，双鸭山矿业公司所属二矿未依据《土地复垦条例》编制土地复垦方案、建立土地复垦费用专门账户，也未缴纳土地复垦费和矿山地质环境治理恢复保证金；双鸭山矿业公司所属三矿虽已编制土地复垦方案、建立了土地复垦费用专门账户，但按照《矿山地质环境保护与土地复垦方案》要求，2020年需缴纳土地复垦费和矿山地质环境治理恢复保证金共计1247.39万元。截至2020年8月底，尚余647.39万元未缴纳。集贤县自然资源局作为县域土地复垦的监督管理行政机关，对双鸭山矿业公司的上述行为，既未依法催缴，也未作出行政处罚，存在怠于履职的情形，造成生态环境破坏，损害国家利益。

2020年9月17日，红兴隆院向集贤县自然资源局发出检察建议，要求依法履行监管职责，督促双鸭山矿业公司所属二矿补充编制土地复垦方案、建立土地复垦费用专门账户，依据方案要求缴纳相应土地复垦费用和矿山地质环境治理恢复基金；督促双鸭山矿业公司所属三矿按照《矿山地质环境保护与土地复垦方案》，签订三方监管协议，缴纳复垦费，清理矸石山超占的耕地。集贤县自然资源局接到检察建议后高度重视，召开专题会议，成立专门工作小组，下发了《催缴土地复垦费和矿山地质环境治理恢复基金通知书》。

目前，双鸭山矿业公司所属二矿的土地复垦方案已编制完成，同时双鸭山矿业公司对其所属其他缺少复垦方案的煤矿也一并编制了复垦方案，正在上报审核中。双鸭山矿业公司所属三矿土地复垦费和矿山地质环境治理恢复基金1247.39万元全部缴纳完毕，并与自然资源局、银行共同签订了土地复垦费用使用监管协议，在银行建立三方监管账户；投入100余万元对轻度塌陷区内的沟渠、田间道路等基础设施进行修复，以满足正常的农业生产；投入300余万元将矸石山巷道改道，对矸石山堆放点重新选址，清理超占煤矸石10.2万立方米，预计矸石山清理后将恢复耕地28余亩。

【典型意义】

习近平总书记指出：“黑土地是耕地里的大熊猫”，强调“采取有效措施切实把黑土地保护好、利用好，使之永远造福人民”。黑龙江垦区地处东北黑土区核心区域，承载着我国商品粮生产的重要使命。检察机关督促自然资源部门征收土地复垦费和矿山地质环境治理恢复基金，推动土地复垦和生态修复，解决了多年来形成的采煤区土地塌陷问题。树立“边开采边治理”的生态综合治理新理念，为土地塌陷治理复垦修复提供有益探索，体现了检察机关服务保障国家生态和粮食安全战略的担当。

湖北省随县人民检察院督促整治非法占用耕地行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 耕地保护 违章建筑 依法全面履职

【要旨】

对于非法占用耕地违法行为，行政机关未依法履行监督管理职责的，检察机关经检察建议督促后，违法行为持续存在的，应当向人民法院提起行政公益诉讼。

【基本案情】

2013年5月，随县齐心石材厂（以下简称齐心石材）未经批准，擅自占用随县唐县镇双丰村五组1.2万平方米耕地及其他农用地，用于建设厂房、办公楼、堆料场及附属设施，不符合土地利用总体规划。同年12月16日，随县原国土资源局责令齐心石材限期拆除土地上新建的建筑物和其他设施、处以罚款7万元，齐心石材缴纳罚款后，并未实施拆除行为。2018年6月，随县原国土资源局向随县人民法院申请强制执行，因申请逾期，被随县人民法院驳回。

2019年3月，因机构改革，随县原国土资源局、原住房和城乡建设局等部门职责整合，组建随县自然资源和规划局。针对齐心石材前期非法占用耕地及其他农用地行为，随县自然资源和规划局采取办理农用地转建设用地措施，将齐心石材生产车间非法占用的5537平方米土地转为建设用地，但齐心石材办公楼及大部分石材堆场不在城市建设用地批复方案之内，且涉案土地均未办理供地手续。2019年以来，齐心石材另非法占用3783平方米耕地及其他农用地。

【调查和督促履职】

2019年上半年，随县人民政府在全县范围内开展石材行业专项清理。随县人民检察院（以下简称随县院）在履行职责中发现随县原国土资源局未依法履职的案件线索，遂立案调查。经调阅行政执法卷宗、实地走访、现场勘查，查明了齐心石材非法占用耕地及行政机关履职不到位的事实。

2019年8月28日，随县院向县自然资源和规划局发送检察建议书，建议该局依法履行监督管理职责，责令齐心石材限期拆除土地上新建的建筑物和其他设施、退还土地、恢复土地原状。

2019年9月16日，县自然资源和规划局回复随县院：因企业生产经营困难作出上述处理决定，正在督促整改；对新增违法占地行为正在调查处理。同年12月24日，随县自然资源和规划局向齐心石材送达行政处罚决定书，对齐心石材新增违法占地3783平方米行为予以行政处罚。但对齐心石材2013年非法占地行为未重新作出行政处理，齐心石材非法占地行为持续存在，社会公共利益仍处于受侵害状态。

【诉讼过程】

2020年6月1日，随县院向随县人民法院提起行政公益诉讼。请求判令撤销随县原国土资源局行政处罚决定书，责令随县自然资源和规划局在一定期限内继续履行监督管理职责。

同年7月17日，随县人民法院公开开庭审理了本案。

法庭审理过程中，随县自然资源和规划局答辩称：齐心石材系唐县镇政府招商引资企业，存在“边建设、边办理用地手续”情况，因调整产业布局等原因未能完成供地手续；将按照法院判决，重新对齐心石材违法行为进行处理；已对新增违法占地行为进行处理。

随县院向法院提交了涉案行政执法材料、现场勘查笔录、证人证言、《省人民政府关于随县2018年度第9批次城市建设用地的批复》《土地征收公告与补偿方案》等证据。同时提出辩论意见：随县自然资源和规划局负有辖区内土地违法行为监管职责，其对齐心石材不符合土地利用总体规划擅自占用土地违法行为，未依法责令齐心石材退还土地、恢复土地原状，适用法律法规确有错误；在申请强制执行逾期后，没有采取向县政府和向上级国土部门报告、停止办理与本案有关的许可、审批等手续，没有穷尽行政管理手段；其采取办理农用地转建设用地措施，既与生效的行政决定相悖，也违反《国土资源行政处罚办法》等规定；随县自然资源和规划局应当依法继续履行监管职责，强化耕地保护。

2020年7月23日，随县人民法院作出一审判决，判令撤销原行政处罚决定书，责令随县自然资源和规划局在判决生效六十日内，重新对齐心石材的违法行为作出行政处理；同时责令随县自然资源和规划局继续履行监管职责。

案件判决后，随县自然资源和规划局积极履行职责，依法重新作出了行政处罚决定，责令齐心石材将非法占用的11483平方米土地退还给随县唐县镇双丰村村委会，没收4215.8平方米的建筑物，处以罚款122369元。截至目前，齐心石材已缴纳罚款122369元，涉案土地已经全部退还至村委会。同时，不符合土地利用规划的5689平方米耕地上的附着物已全部拆除，恢复土地原状。

【典型意义】

守住耕地保护红线，是土地资源保护的基本国策。对于非法占用耕地的违法行为，检察机关充分发挥公益诉讼检察职能作用，首先通过检察建议督促行政机关依法履行监督管理职责，严格落实耕地保护政策。对于行政机关仍不依法全面履职的，依法提起诉讼,彰显“耕地红线不能碰”的底线。

对于行政机关不依法全面履职的判断和认定，应当以法律规定的行政机关法定职责为依据，以是否全面运用行政监管手段制止违法行为，国家和社会公共利益是否得到有效保护为标准。

河南省洛阳市老城区人民检察院督促整治垃圾污染行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 生态环境 农村人居环境整治

【要旨】

针对行政机关在乡村环境治理中存在的职能交叉、权责不清、履职不尽责等执法难题，检察机关应厘清行政机关的职责，分别发出行政公益诉讼诉前检察建议，督促负有相应监管职责的行政机关依法履职，保障美丽乡村建设。

【基本案情】

洛阳市老城区井沟村属丘陵地形，位于城乡接合部，紧邻黄河支流瀍河岸边。自2010年以来，李某等人在租赁井沟村吕祖庙附近土地期间，收取费用后由他人长期在租赁的土地上倾倒建筑垃圾和生活垃圾，形成巨大垃圾山，近80亩土地种植条件遭到毁坏，污染周边环境，影响居民正常生产生活。随着倾倒的垃圾不断增多，垃圾山逐渐逼近村民住宅，夏季散发阵阵恶臭，群众向相关部门反映多年，一直未得到有效解决。

【调查和督促履职】

2019年3月20日，河南省人民检察院在履职中发现该案件线索后，逐级交由洛阳市老城区人民检察院（以下简称老城区院）办理。2019年4月1日，老城区院立案调查。该院公益诉讼、技术、法警等部门干警密切配合，多次到现场勘查，使用无人机航拍取证，并联系环境鉴定评估机构针对环境污染损害程度等问题进行咨询、鉴定。经调查发现，大量的垃圾因长期倾倒堆积，已经将井沟村吕祖庙附近几十米深的山沟填平，形成巨大的垃圾山并且绵延至瀍河周边，严重破坏土地种植条件，一旦发生滑坡，将堵塞瀍河河道，造成河水污染，进而威胁洛河、黄河水质安全。

垃圾山位于城乡接合部，情况复杂，整治工作涉及多个行政部门，行政机关管理职能存在交叉。老城区院主动向区委领导汇报，得到老城区区委的大力支持。经进一步深入调查，在全面厘清各行政机关职责后，老城区院于2019年6月，分别向区环保局、国土局、洛浦办事处、城管局及应急管理局发送检察建议，要求行政机关依法全面履行其各自的行政监管职责，相互配合，督促李某等人尽快清理垃圾，修复土地和受损环境，恢复土地原貌和种植条件。公安机关已对涉及刑事部分立案调查。

检察建议发出后，老城区院持续跟进监督，多次推动召开联席会议，研究确定整改标准、整改进度等问题，督促各方开展垃圾山综合整治工作。经过各方的深入工作和释法说理，李某等人深刻认识到其行为的违法性及危害性，按照环境修复标准积极配合，开展整改工作。此次整改活动，共清理违法堆放建筑垃圾20余万立方米，生活垃圾400余吨，并积极开展生态修复，复垦土地200余亩，覆土平整绿化被占土地植树2万余株。李某等人在限定期限内将垃圾清运完毕，昔日垃圾山变成环境优美的特色游园。

【典型意义】

乡村垃圾堆积涉及土地保护、农村人居环境整治等问题，长期得不到解决，破坏了乡村生态环境，有碍美丽乡村建设。面临多个行政部门的职能交叉、权责不清，导致生态环境难以得到有效治理问题，检察机关充分发挥公益诉讼检察职能作用，厘清有关行政部门责任，主动争取党委支持，形成检察监督与行政执法合力，共同推动环境污染问题扎实有效整改，破解了行政执法难题。

检察机关在办案中，要充分利用现代科技辅助公益诉讼案件办理，使用无人机航拍取证，科学测算垃圾占地情况及污染程度，为案件办理提供扎实的证据基础。